바흐라흐(Bachrach)와 바라츠(Baratz)가 「권력의 두 얼굴」에서 다원론자의 다알(Dahl)의 뉴 헤이븐(New Haven) 시 연구를 비판하면서 Dahl 등의 다원론이 권력의 밝은 얼굴을 보았으나 권력의 어두운 얼굴을 간과했다고 비판한 데서 비롯되었다.
무의사결정(non-decision making)이란 정책의제설정에서 지배엘리트의 이해관계와 일치하는 사회문제만 정책의제화된다는 이론(신엘리트이론)이다. 즉, 이는 의사결정자(지배 엘리트)의 가치나 이익에 대한 잠재적이거나 현재적인 도전을 억압·방해 또는 방치하는 결과를 초래하는 ‘의도적 무결정’을 의미한다.
우리나라가 1970년대 경제성장과 안보 이데올로기에 치중하여 인권, 노동, 환경, 복지 등에 관한 문제를 짓눌러 온 현상을 들 수 있다.
* 무의사결정의 사용수단
1. 폭력 : 기존질서의 변화를 주장하는 요구가 정치적 이슈화 되지 못하도록 테러(구타,암살,처벌 등) 행위를 자행하는 방법이다.
2. 권력 : 권력을 이용하여 기존 질서의 변화를 요구하는 개인·집단에게 기존의 혜택을 박탈하겠다고 위협하는 소극적 방법과 새로운 이익을 주겠다고 유혹하는 적극적 방법으로 나뉜다. 이때 기존 체제에 위협을 가하는 인사를 체제 안으로 끌어들이는 적응적 흡수(co-optation)는 적극적 방법에 해당한다.
3. 편견의 동원 : 새로운 주장을 비애국적·비윤리적인 것으로 매도하거나 또는 지배적인 정치이념이나 확립된 절차에 위반되는 것으로 낙인을 찍는 간접적인 방법으로, 그 예로는 반공·국가기강 확립을 명분으로 한 정치탄압 등이 있다.
4. 편견의 수정·강화 : 현존하는 정치체계의 규범·규칙·절차 자체를 수정·보완하여 정책의 요구를 봉쇄하는 것이다.
* 정책과정과 무의사결정
무의사결정의 양상은 정책과정 전반에 걸쳐 발생하고 있다.
1. 정책의제설정단계 : 정책결정자들은 자신의 이익에 반하는 사회적 이슈와 공중의제의 확산·진입을 막고 억압한다. 이것이 무의사결정의 전형적인 양상인데, 의제설정단계에서의 무의사결정을 흔히 ‘협의의 무의사결정’이라고 부른다.
2. 정책결정단계 : 정책결정자들은 특정한 사회문제가 정부의제화되는 것을 막지 못했을 경우 정책결정단계에서 고려되는 정책대안의 범위나 내용을 한정·수정 시켜서 내용은 없고 상징에 그치는 정책대안이 채택되도록 영향력을 행사한다.
3. 정책집행단계 : 정책결정자들은 자신들의 반대가 정책결정단계에서 이루어지지 않는 경우 정책집행에 필요한 예산을 없애거나 집행자를 매수하여 정책집행을 실질적으로 막아 버린다.
4. 정책평가와 환류단계 : 정책결정자들은 다른 사람들에 의해 정책이 집행되더라도 정책의 평가단계와 환류단계에서 다시 편견을 동원하여 자신의 이익에 반대되는 정책을 종결시키고 기존의 정책으로 회귀하도록 압력을 행사한다.
엘리트이론 엘리트이론은 사회는 권력을 가진 자와 이를 가지지 못한 일반대중으로 나뉘는데 정책은 그 사회의 지배엘리트의 가치와 선호를 반영하며, 정책결정 과정에서 소수의 엘리트가 지배적인 위치를 가진다고 보는 이론을 말한다. 즉, 정책은 집단 사이의 갈등이나 요구를 통해 만들어지는 것이 아니라 파워엘리트 또는 지배엘리트에 의해 결정된다고 보는 이론이다.
* 고전적 엘리트이론(19c 말 유럽) 1. 고전적 엘리트이론은 어느 조직체나 어떠한 사회에서도 집단이 구성되면 거기에는 소수의 엘리트에 의한 지배체제, 즉 과두지배체제가 필연적으로 되두된다고 보는 ‘과두제의 철칙(寡頭制의 鐵則, iron law of oligarchy)’으로 특징지어진다. 2. 엘리트들은 동질적 폐쇄적이어서 집단의식과 응집력이 강하며, 이러한 이유들 때문에 자율적이고 다른 계층에 대해 책임을 지지 않는다. 따라서 중요한 정치적 문제는 일반대중의 이익이나 사회 전체의 이익과는 상관없이 자신들의 이해관계를 고려하여 해결하게 된다.
* 미국의 엘리트론(1950년대) 1. C.W.Mills의 지위접근법(제도적 접근법) : 「Power Elite(1956)」에서 미국사회의 권력집중현상을 지적하며, 미국사회 전체를 지배하는 권력엘리트는 정부·군·기업체와 같은 정치적으로 중요한 기관이나 조직의 지도자로서 군산복합체(millitary-industry complex)가 정책결정에서 중요한 역할을 담당하고 있음을 강조하였다. 2. F.Hunter의 명성접근법(평판 접근법) : 사회적 명성이 있는 소수자(기업인, 변호사, 고위공직자 등)들이 결정한 정책을 일반대중은 그대로 수용한다는 입장(지역사회 차원의 권력구조를 실증적으로 연구)이다. 또한 이들이 지역사회의 공적 생활을 지배하고 있으며, 특히 응집력과 동료의식이 강하고 협력적인 기업엘리트들이 다수의 정책결정을 주도하며 하위층에 있는 자들이 이를 집행한다고 주장하였다.
고전적 다원론 다원론은 엘리트론에 대비되는 개념으로서, 국민들이 이익집단을 조직화하여 이익을 표출하면 정부는 이를 중립적 입장에서 중재하고 조정함으로써 국민 다수의 의사를 반영하는 것이 가장 민주적이라고 본다. * 이론적 근거 1. 잠재이익집단론 : 정책결정자는 항상 말없는 잠재집단(potential group)의 이익을 염두에 두기 때문에 활동적 소수(active minority)의 특수이익만이 정책을 좌우하지 못한다. 2. 중복회원이론 : 이익집단 구성원은 하나의 집단에만 소속되어 있는 것이 아니라 여러 집단에 중복 소속되어 있으므로 특수이익의 극대화가 불가능하다. * 특징 1. 권력분산 : 서구 민주정치체제에서는 권력이 다양한 세력에 분산되어 있으며, 국가는 여러 이익집단으로 구성되어 있다.(브로커형 국가) 2. 동등한 접근기회 : 사회 각종 이익집단은 정부의 정책과정에 동등한 접근기회를 가지고 있다. 이익집단의 영향력은 구성원의 수, 재정력, 리더십, 응집성 등에 따라 달라지는 것이지 정부가 차별적으로 접근을 허용하는 데 기인하는 것은 아니다. 3. 균형 : 이익집단들 상호 간은 경쟁적이지만 게임의 규칙을 준수해야 한다는 데 합의하고 있고, 영향력의 차이는 있지만 전체적으로는 권력 균형을 유지한다. 4. 정부의 역할 : 정부는 이익집단과 동등한 하나의 집단으로서 이익을 조정하고 중재하는 역할을 수행하며, 게임규칙의 준수를 독려하는 심판자로서의 역할만을 수행한다(중립국가관) 5. 풍향계 정부관 : 국가는 사회 내 이익집단 간의 힘의 균형을 반영하는 풍향계에 불과하다.
R.Dahl의 다원론 「누가 통치하는가?(Who governs?, 1961)」에서 New Haven 시를 대상으로 조사한 결과 엘리트이론과는 달리 엘리트집단 전체가 대중의 선호나 요구에 민감하게 움직인다는 점에서 미국 도시가 다원적 정치체제를 가지고 있다고 주장하였다. * 특징 1. 사회가치의 분산 : 부(富)를 축적하고, 명예와 권력을 가진 집단은 서로 다르다. 즉, 사회의 제반 가치는 다양한 세력(이익집단 등)에게 분산되어 있다. 2. 다수에 의한 정치 : 공식적으로는 소수가 정책과정을 좌우하지만 엘리트이론과 달리 실질적으로는 다수에 의한 정치(poliarchy)가 이루어진다. 따라서 어떠한 사회 문제든지 정치제제로 침투할 수 있다. 3. 정책문제의 무작위적 채택 : 정책문제는 특정 세력의 의도와는 관계 없이 외부에서 무작위적(자동적)으로 채택되는바, 이점에서 Kingdon의 정책창모형(policy window)은 다원론과 관련된다. 4. 정치적 경쟁 : 엘리트가 존재는 하지만 동일한 엘리트가 모든 정책영역에서 지배적 권력을 행사하는 것은 아니며, 엘리트 간의 정치적 경쟁(선거 등)으로 대중의 선호가 정책에 반영될 수 있다. 5. 정부의 심판관 역할 : 여전히 정책의 주도자는 경쟁하는 이익집단이며 정부는 심판관의 역할에 그친다.
신다원론(Neopluralism) : 수정다원주의 고전적 다원주의를 부분적으로 비판하면서 무의사결정론 등 신엘리트이론의 요소를 부분적으로 수용한 새롭게 제시된 관점(P.Dunleavy)를 말한다. 그러나 어디까지나 이익집단 간의 정치적 이익의 균형과 조정이 민주주의의 핵심동력으로 작용한다고 보는 점에서 여전히 다원주의의 틀 안에 있다고 할 수 있다.
* 다원론에 대한 비판 1. 다원론은 정책과정에 작용하는 보수주의나 진보주의 등과 같은 이데올로기의 역할을 고려하지 못했다. 2. 다원론은 이익집단의 중요성을 지나치게 강조한 나머지 관료와 정부의 이해관계, 그리고 활동 등을 등한시한다. 또한 정부의 능동적이고 적극적 측면, 즉 독립변수로서의 역할을 간과하였다. 3. 다원론은 기업가의 특권적 지위를 제대로 고려하지 못했다. 4. 다원론은 정책에 대한 외적인 환경이나 구조적 제약 등을 등한시한다. 5. 잠재적 이익집단이나 정부 내 부처 간의 견제·균형으로 특수이익이 지배하지 못할 것으로 보는 다원론의 견해에 의문을 제기한다.
* 신다원론의 특징 1.자본주의 국가에서는 기업집단에 특권을 부여할 수밖에 없다. 그 이유는 불황, 인플레이션 등이 정부의 존립기반을 위태롭게 하기 때문이다. 2.정부의 중립적·수동적 역할을 강조하는 고전적 다원론과는 달리, 전문화된 체제를 갖추고 능동적 개입자로 기능한다. 따라서 특수이익집단(특히 기업이익)의 우월적 존재가능성을 인정한다. 3. 정부의 개입으로 인한 불평등 구조의 심화를 방지하기 위한 구조적 개혁의 필요성을 강조한다. 4. 선거 등의 외적 통제보다는 국가관료 간의 내적 견제, 정부기구의 분화를 통한 민주주의 확립 필요성을 강조한다.
